Hacia fines del año 2006, 28 países (11 en América Latina; 12 en Europa Central y del Este; y cinco en otras regiones del mundo) ya habían introducido programas de pensiones de capitalización individual mandatados en sus respectivos sistemas de seguridad social. Un total de 100 millones de trabajadores tienen cuentas de ahorro previsional en este tipo de programas y han acumulado fondos que superan los US$ 255 mil millones. Muy probablemente la cifra de países reformistas se incrementará en el futuro próximo. Ukrania y Rumania ya han aprobado reformas a implementar entre los años 2008 y 2009 - que incluyen la introducción de programas de capitalización mandatados a sus respectivos sistemas de seguridad social. Otros países por ejemplo, Armenia y Albania - estudian cambios similares.

Aunque cada una de estas reformas ha tenido características propias y particulares (que se explican tanto por diferencias en la situación de los sistemas previsionales que han sido reformados, como por diferencias en las condiciones económicas, sociales y políticas de cada país), los nuevos programas de pensiones comparten sus características más esenciales. En particular, todos ellos se basan en la acumulación de ahorro previsional en cuentas individuales; ofrecen beneficios de pensiones de vejez cuyo monto depende del ahorro acumulado; y son administrados por entidades especializadas, bajo un régimen de competencia. Además, comúnmente estos nuevos programas forman parte de sistemas previsionales más amplios que incluyen programas voluntarios de pensiones; y programas estatales (no contributivos) de alivio de la pobreza en la vejez y, en algunos casos, también de programas de pensiones estatales y contributivos.

Los países que han reemplazado total o parcialmente sus antiguos programas de reparto por estos nuevos programas de capitalización individual, se han beneficiado de distintas maneras. En primer lugar, con estas reformas se ha mejorado la sustentabilidad fiscal de largo plazo de los respectivos sistemas previsionales. Por ejemplo, un estudio del Banco Mundial (Gill, Packard y Yermo, 2004) concluyó que, como resultado de las reformas en Chile, Perú, Argentina, Uruguay; México, Bolivia y El Salvador, el total de sus respectivas deudas previsionales bajó entre un 325% y un 10% (dependiendo del país y de las características de la reforma). Por supuesto, esto incide en una menor carga futura de los programas de pensiones sobre el presupuesto fiscal, y también en mayores garantías que los beneficios esperados efectivamente se materializarán. En segundo lugar, las reformas han permitido bajar el costo de largo plazo de los sistemas previsonales. Las tasas de retorno de los fondos de pensiones exceden las tasas de retorno implícitas de largo plazo de los programas de reparto, lo que significa que los nuevos sistemas pueden financiar pensiones similares con menores tasas de aporte o, manteniendo las tasas de aporte, aumentar el nivel de los beneficios a pagar. Un aspecto menos destacado de las reformas, es que en muchos países ellas han contribuido a bajar sustancialmente el costo de los programas de pensiones de invalidez y sobrevivencia. Por ejemplo, un estudio reciente de James e Iglesias (2006) concluye que en Chile los costos de este programa son sustancialmente menores que los de programas similares en la OECD y USA (1% de los salarios vs. 3% -5%), principalmente por los mejores incentivos para controlar siniestralidad y por el mecanismo de financiamiento utilizado. En cuarto lugar, y tal como se ha documentado extensamente, la acumulación de fondos de pensiones mandatados también ha servido para estimular el desarrollo de los mercados de capitales en los países reformistas. Este resultado se explica principalmente por la mayor oferta de fondos de largo plazo; por el perfeccionamiento de las regulaciones del mercado de capitales que se hace necesario para responder a los requerimientos de los fondos de pensiones; y por las ganancias de eficiencia en la operación del mercado de capitales que se logran al expandirse su escala de operación. Por supuesto los efectos son más fuertes en países con mercados menos desarrollados al inicio de las reformas y en países que han realizado, al mismo tiempo que la reforma a las pensiones, ajustes para mejorar las regulaciones de los mercados financieros. En quinto lugar, la creación de cuentas individuales, al disminuir el efecto impuesto de las cotizaciones previsionales y facilitar la movilidad de trabajadores entre distintos empleos, ha servido también para mejorar la eficiencia del mercado del trabajo. Finalmente, el conjunto de estos efectos mayor ahorro de largo plazo; desarrollo del mercado de capitales; mayor eficiencia del mercado del trabajo ha servido para estimular la inversión y mejorar la productividad de factores, generándose así efectos positivos sobre el crecimiento económico.

La intensa discusión académica y política que ha rodeado los esfuerzos de reforma, ha permitido que exista hoy una mejor comprensión respecto a los objetivos de la seguridad social y al rol que deben jugar distintos tipos de programas de pensiones. En particular, se entiende que la seguridad social tiene el doble objetivo de aliviar las situaciones de pobreza en la vejez (o cuando se pierde la capacidad de trabajo) y de asegurar cierta tasa de reemplazo de los ingresos percibidos durante la vida de trabajo. El objetivo de alivio de pobreza se cumple eficientemente a través de programas de pensiones no contributivos, administrados por el estado y financiados con el presupuesto público. A su vez, el objetivo de reemplazo de ingreso se alcanza eficientemente con programas contributivos y de capitalización. Este ordenamiento de roles y objetivos está contribuyendo a mejorar la efectividad de las políticas públicas en seguridad social. Lo que no se ha destacado suficientemente en el debate sobre la materia, es que las reformas exitosas a los programas contributivos permiten (en el mediano y largo plazo) liberar recursos fiscales que tradicionalmente se han destinado a financiar las pensiones de grupos que tienen capacidad de ahorro y que, por lo mismo, no necesitan de la ayuda pública. Desde esta perspectiva, la reforma a los programas de pensiones tradicionales es, en muchos casos, una condición necesaria para fortalecer los programas de pensiones dirigidos a los grupos más necesitados de la población.

En una importante cantidad de países los nuevos sistemas previsionales están aún en una etapa temprana de implantación y desarrollo. Identificamos cinco obstáculos principales que se debe superar para tener éxito.

1) Las reformas previsionales son esfuerzos de largo plazo que requieren, por lo mismo, de respaldo político sostenido y de consistencia en la aplicación de políticas. Esto significa que ellas deben ser concebidas como una política del país y no como parte de la agenda de un gobierno específico o una coalición circunstancial.

2) Si la acumulación de los fondos de pensiones no se acompaña de un esfuerzo por pagar al menos parte de la deuda previsional de los sistemas reformados, entonces se perderá una buena parte de los efectos positivos que la reforma puede tener sobre la economía. En ausencia de reservas financieras, pagar la deuda previsional exigirá un esfuerzo de caja fiscal importante. Este es un desafío ineludible. Por lo tanto, la reforma requiere de una estrategia fiscal para pagar la deuda previsional, la que debe ser implementada con disciplina y constancia.

3) Los sistemas previsionales no funcionan en un vacío institucional, social ni económico. Por lo mismo, para que las reformas sean exitosas se requiere que los mercados de capital, el sistema tributario, los gobiernos corporativos, el mercado de seguro, y el sector financiero (entre otros) cumplan con ciertas condiciones mínimas. Si este no es el caso, entonces los esfuerzos de reforma previsional deben ser acompañados de los perfeccionamientos que sean necesarios en otras leyes y regulaciones. Entender las interacciones entre los programas de pensiones y otros sectores de la economía y actuar en consecuencia, resulta decisivo para el éxito de las reformas previsionales.

4) Se debe asegurar un diseño detallado adecuado del nuevo sistema. No todos los sistemas de capitalización individual funcionarán igualmente bien. De especial importancia es la regulación de inversiones de los fondos de pensiones. Evitar que esta regulación sea capturada por el regulador para promover otros objetivos de política económica es una cuestión clave para asegurar el éxito de las reformas.

5) Se debe resolver el desafío de una implementación eficiente de las reformas. Para esto, la calidad de la supervisión de los nuevos programas de capitalización es de especial importancia.