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Uruguay: “Gran debate sobre pensiones”

15 octubre, 2013

Fuente: FIAP en base a www.lr21.com.uy; www.elpais.com.uy; www.elobservador.com.uy; y Semanario Búsqueda.

A casi 20 años de haberse implementado el Régimen de Ahorro Individual en Uruguay (inicio de operaciones en 1996), el reciente proyecto de ley presentado por el Poder Ejecutivo al Parlamento con modificaciones al Sistema Previsional uruguayo, ha creado mucha inquietud dentro del sector, ya que, de aprobarse algunas de dichas medidas, podría significar un debilitamiento en los objetivos iniciales que se plantearon cuando se creó el sistema de capitalización individual, cual es complementar los esquemas públicos, logrando diversificar los riesgos que enfrentan los afiliados en la provisión de las pensiones y mejorar los beneficios que éstos reciben.

Proyecto de Ley presentado el 1 de octubre de 2013

Las modificaciones más importantes que se señalan en dicho Proyecto se refieren a:

Crear un esquema de dos fondos, de modo que exista un “fondo menos riesgoso” para brindar mayor seguridad a los afiliados que estén próximos a la jubilación. El proyecto establece un pasaje gradual del ahorro individual del trabajador de un subfondo “de acumulación” a otro “de retiro” (más seguro) a partir de los 55 años de edad.
Revocar la opción por el Sistema Mixto: los trabajadores mayores de 40 años al 1° de abril de 1996, podrían dejar sin efecto la opción de afiliación al Sistema Mixto.

La desafiliación voluntaria de las Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional (AFAP) para los trabajadores entre 40 y 50 años de edad. Para determinar en qué casos sería conveniente revocar este artículo, el BPS asesoraría obligatoriamente a quienes lo soliciten, considerando la historia laboral, y las proyecciones jubilatorias que le otorgaría el Sistema Mixto.

Establecer que los traspasos de afiliados se realicen ante la AFAP de entrada y no como hasta ahora, ante la AFAP de salida.

Promover la baja de las comisiones que cobran las AFAP asignando los afiliados de oficio (los obligados que no eligen una AFAP), a las administradoras de menor comisión. En la actualidad se asignan en función de la cantidad de afiliados que posee cada AFAP, y con el cambio propuesto se adjudicarán a las dos administradoras que cobren la comisión más baja del mercado.

Permitir que los jubilados que reingresen al trabajo formal, sólo aporten al BPS, manteniendo el cobro de su jubilación por la AFAP.

Sistema de Pensiones en Uruguay

El actual Sistema Mixto del tipo Multipilar en Uruguay, está conformado por un sistema público contributivo de prestaciones definidas; un sistema de ahorro individual obligatorio de contribuciones definidas y prestaciones derivadas en el cual se integran el Régimen de Jubilación por Solidaridad Intergeneracional (público de reparto) con el Régimen de Ahorro Individual (privado). Las personas además pueden realizar aportes voluntarios al Régimen de Ahorro Voluntario. El monto de aportes que el trabajador destina a cada Régimen (Público o de Capitalización) depende del tramo de renta donde se ubique y de la opción escogida:

Primer nivel: Comprende las asignaciones computables hasta USD 1.447 por mes. En este nivel los trabajadores deben efectuar un aporte del 15% de su remuneración al régimen público de reparto. Sin embargo, los afiliados pueden optar por aportar el 50% de sus contribuciones personales al régimen de capitalización, y el otro 50% al sistema público de reparto.

Segundo nivel: Comprende a los trabajadores que están en el tramo de asignaciones computables entre USD 1.447 por mes y USD 2.170 por mes. En este caso, los trabajadores aportan el 15% de su remuneración hasta USD 1.447 al Régimen de Reparto, y el 15% de lo que excede de USD 1.447 hasta USD 2.170 al Régimen de Capitalización. Opcionalmente, pueden aportar un 50% de su aporte (15%) hasta una remuneración de USD 1.447 al Régimen de Capitalización, y el 100% restante al Régimen de Reparto.

Tercer nivel: Corresponde a los trabajadores que están en el tramo de renta imponible que excede los USD 2.170 por mes y hasta un máximo de USD 4.341 (tope máximo imponible para el sistema de capitalización individual). En este caso, hasta los USD 1.447 deben aportar al Régimen de Reparto y por los restantes ingresos aportan al Régimen de Capitalización.

Cifras de Fondos, Afiliados y Rentabilidad a septiembre de 2013

Luego de transcurridos 20 años, el sistema cuenta con 1.193.554 afiliados, lo que implica un aumento de 5,7% en un año, según las cifras oficiales publicadas por el Banco Central del Uruguay (BCU). A su vez, el Fondo de Ahorro Previsional (FAP) asciende a UYU 217.001 millones (aprox. USD 9.847 millones), lo que implica un alza interanual de 13,4%. La rentabilidad real anual del sistema, medida en Unidades Indexadas (UI, que se ajusta por inflación), a septiembre de 2013, ascendió a 2,51%.

La necesidad de una reforma previsional bien pensada

El Régimen de Ahorro Individual uruguayo evidentemente enfrenta desafíos que deben ser abordados a través de una reforma previsional integral, consensuada y técnica, con el fin de perfeccionar las áreas que necesitan de una mejora, siempre teniendo presente lo que se ha construido hasta ahora y evitando retroceder y debilitar las bases esenciales del Régimen. Como todo sistema, es perfectible y realmente precisa reformas para mejorar, pero éstas se deben realizar con extremo cuidado de no afectar todos los equilibrios y garantías que tiene el sistema, dado que al modificar una parte del mecanismo, se alteran otros, generando desequilibrios. Las reformas deben apuntar siempre al bienestar real de los afiliados al sistema, de los trabajadores aportantes y de los pensionados.

Creemos que los cambios que se desean implementar a través de una reforma del sistema de pensiones en Uruguay deberían tender a un mayor fortalecimiento del pilar de capitalización por las siguientes razones:

1. Sustentabilidad financiera de los sistemas de capitalización individual

Llama la atención que algunas de las propuestas se centren, por ejemplo, en revocar la opción por el Sistema Mixto (trabajadores mayores de 40 años al 1° de abril de 1996), así como también en la posibilidad de que los trabajadores entre 40 y 50 años de edad se puedan desafiliar voluntariamente de las AFAP y aportar sólo al esquema de reparto.

La evidencia internacional señala que, debido a la caída en las tasas de fertilidad, al aumento en las expectativas de vida y a la mayor incidencia de gastos previsionales en el total del presupuesto público, los sistemas de seguridad social en el mundo y de manera creciente, se han visto en la obligación de incorporar el mecanismo de la capitalización individual de los ahorros de manera obligatoria a toda la población, para poder mejorar la sostenibilidad y suficiencia de los sistemas de pensiones. Los sistemas de reparto que no han efectuado reformas basadas en la capitalización individual de los ahorros, se han visto en la necesidad imperiosa de efectuar grandes “ajustes paramétricos” que eviten el colapso financiero de los sistemas de seguridad social, y en algunos casos sencillamente han tenido que congelar los beneficios de pensiones. En un lapso de 18 años, entre 1995 y 2013 (datos a septiembre 2013), para disminuir los costos fiscales, 65 países aumentaron la tasa de cotización en sus programas de reparto (Ej.: Alemania, Armenia, Curacao, Francia, Lituania, Nicaragua, Rumania); 35 aumentaron la edad del retiro (Ej.: Alemania, Austria, Curacao, Eslovenia, España, Francia, Grecia, Kazajstán, Malasia); y 35 ajustaron la fórmula de los beneficios (Ej.: Armenia, Austria, Curacao, España, Francia, Hungría, Letonia).

2. Pensiones y diversificación de riesgos del afiliado

Uno de los objetivos de la creación del sistema de capitalización individual en Uruguay fue complementar el esquema público de reparto, logrando diversificar los riesgos que enfrentan los afiliados en la provisión de las pensiones y mejorar los beneficios que éstos reciben. El estímulo a la desafiliación de AFAP a los 40 años que propone el gobierno, conspira contra la posibilidad del trabajador de generar una cuenta de ahorro que le permita lograr un monto acumulado relevante, capitalizado de forma tal de acceder a una jubilación que tenga relación directa con el ingreso determinado por el salario, al momento de retiro. A los 40 años, al trabajador todavía le restan más de 20 años de aportación y la historia de aportes pasados es corta, dado que el régimen de AFAP no llega a ese plazo.

Por otro lado, se está implementando en forma creciente en los sistemas de capitalización, la creación de los multifondos de pensiones y el diseño de fondos de menor riesgo específicos para los trabajadores que están próximos a la pensión y los pensionados. De hecho, la tendencia es a establecer fondos de ciclo de vida y procesos paulatinos de traspaso de los saldos acumulados desde fondos de mayor riesgo a fondos de menor riesgo a medida que avanza la edad de los afiliados y se acerca la fecha de pensión. En ese sentido, la propuesta del gobierno de crear un esquema de dos fondos, de modo que exista un “fondo menos riesgoso” para brindar mayor seguridad a los afiliados que estén próximos a la jubilación, va en el sentido correcto.

3. Impacto positivo en la economía

El balance financiero del régimen de pensiones podría verse afectado por la pérdida de los beneficios macroeconómicos que implica la operación de un sistema de capitalización individual, en que los aportes de los trabajadores se invierten en instrumentos financieros del mercado de capitales. La evidencia internacional existente muestra que la creación de estos sistemas tiene un impacto positivo en la tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB), a través de aumentos del ahorro e inversión, empleo y productividad de los factores (Ver Estudio Sura “Contribución del sistema privado de pensiones al desarrollo económico de Latinoamérica; experiencias de Colombia, México, Chile y Perú”).

La evidencia empírica de las reformas de pensiones en distintos países del mundo muestra que los programas de capitalización individual sí han sido beneficiosos para la sustentabilidad financiera de los sistemas de pensiones, en la medida que reemplazan regímenes actuarialmente desfinanciados por un sistema que es actuarialmente neutral y que establece derechos de propiedad y una directa relación entre los aportes realizados y los beneficios recibidos por los trabajadores. En algunos países el rol asumido por el sistema de capitalización ha sido mayor que en otros, pero no cabe duda que en todos ellos se ha traducido en una menor participación de los esquemas públicos de reparto o acumulación parcial en el financiamiento de las pensiones, lo cual ha mejorado la sustentabilidad de largo plazo del sistema de pensiones en su conjunto y la situación financiera fiscal, pues se han reemplazado regímenes actuarialmente desfinanciados. Por lo tanto, la creación de los sistemas de capitalización ha sido plenamente consistente con los objetivos de las reformas y con el control de los déficits fiscales, y en la práctica sus efectos no han sido neutros debido a la disminución que han generado en el valor presente de dichos déficits. Por lo mismo, revocar la opción por el sistema mixto en Uruguay, constituye un retroceso en el cumplimiento de los objetivos antes planteados y puede provocar un serio daño a los afiliados y a la economía.

Opiniones de la industria respecto de la reforma propuesta

Respecto de las propuestas, las AFAP están solicitando al Parlamento que haga ajustes al texto que propuso el gobierno, como la edad para hacer esa opción y el plazo para instrumentar un fondo de ahorro más seguro. Las AFAP no apoyan la franja etaria de 40 a 50 años, ya que en el Diálogo de Seguridad Social habían propuesto que el trabajador tuviera un solo año al cumplir 50.

El Presidente de República AFAP (AFAP estatal), Luis Costa, dijo a El País que en el Diálogo no se llegó a un acuerdo sobre la edad de desafiliación, pero el Ejecutivo lo definió en “un acuerdo posterior con el PIT-CNT (central sindical única de Uruguay)”. También podrán desafiliarse quienes tenían 40 años o más en 1996. La propuesta de las administradoras habilitaba a entre 10.000 y 20.000 trabajadores por año, lo que permitía “un buen asesoramiento”. Al habilitar de 40 a 50 años “se acumula una cantidad de gente” (cerca de 500.000 en la actualidad), que es “difícil de atender”, dijo Costa. Se propone así que se pueda abandonar el Sistema Mixto recién cuando se cumpla 50 años. Esto habilitaría a entre 10.000 y 20.000 trabajadores por año.

Luis Costa también señaló que otro aspecto a modificar es la entrada en vigencia del régimen de dos fondos: uno de acumulación (como hasta ahora) y otro de retiro (más seguro, en el que se invierte en los últimos años de vida laboral). El proyecto establece como plazo el primer día hábil del mes siguiente a los 90 días de aprobada la ley. Las AFAP consideran que se necesitan 270 días, ya que “hay que crear todo el sistema operativo” y los estados de cuenta.

La Gerente General de Unión Capital (una de las AFAP privadas), María Dolores Benavente, dijo a El País que la AFAP ya solicitó ser recibida por la Comisión de Asuntos Laborales y Seguridad Social y aclaró que el proyecto no emanó de un consenso en el Diálogo, sino que fue la postura de algunos de los representantes de los trabajadores. De acuerdo a un documento de análisis de UniónCapital (ver adjunto al pie de esta página), lo más importante a modificar en el texto del proyecto de ley dice relación con los siguientes temas:

Edad: tiene que ser mayor de 50-55 años (acuerdo de las cuatro AFAP existentes).
Traspasos: no volver a la guerra de traspasos. Que el traspaso se siga haciendo en la AFAP de salida o en la de salida y la de entrada (acuerdo de las tres AFAP privadas).
Que se permita un fondo inicial voluntario con más retorno y riesgo (acuerdo de las cuatro AFAP existentes).
Que el fondo más conservador que arranca a los 55 años no sea obligatorio si la persona manifiesta que no quiere pasar aún (acuerdo de las cuatro AFAP existentes).
Que el BPS no sea el único informador para el afiliado ya que es juez y parte (recibe los fondos de los que se desafilian y es accionista de una de las AFAP) (acuerdo de las tres AFAP privadas).

En los medios de prensa han salido diversas columnas de opinión, con críticas, respecto de la reforma propuesta por el gobierno. Al pie de esta página puede descargar dos columnas publicadas recientemente, una por el Semanario Búsqueda y otra por el periódico El Observador.

“Otra Embestida contra las AFAP” – El Observador – 14.10.2013

“Quieren echar abajo a las AFAPs” – Semanario Búsqueda – 10.10.2013

Documento de Análisis de UniónCapital AFAP – Proyecto de Ley

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