FIAP llama a reflexionar sobre las propuestas para reformar el segundo pilar del sistema polaco de pensiones

Fuente: FIAP en base a www.mf.gov.pl; www.wbj.pl; www.ssa.gov; www.credit-suisse.com; www.ipe.com; www.zacks.com

Fecha: Septiembre de 2013

El 4 de septiembre de 2013, el Primer Ministro polaco, Donald Tusk, y el Viceprimer Ministro y Ministro de Hacienda, Jan Vincent-Rostowski, anunciaron en una conferencia de prensa la decisión tomada por el gobierno respecto de reformar el sistema de pensiones en Polonia.

Conforme a los comentarios emitidos en dicha conferencia, se desprende que dicha reforma comprende los siguientes cambios al actual sistema:

•    Los activos mantenidos por los Fondos de Pensión Abiertos (OFEs) en bonos estatales, en letras del tesoro y en valores respaldados por éste, serán transferidos al sistema estatal de seguridad social (ZUS). A julio de 2013 esta partida suma PLN 121.611 millones (aprox. USD 38.267 millones), un 42,8% del valor total de los activos netos de pensiones, equivalente al 7,5% del PIB. A los fondos privados de pensiones se les prohibirá invertir de ahora en adelante en bonos del tesoro, aunque podrán seguir invirtiendo en los llamados “bonos municipales”.

•    La restante parte del portafolio, que se invierte en el mercado de valores local será mantenida por los OFEs. Esta parte suma, a julio de 2013, PLN 162.611 millones (aprox. USD 51.169 millones), 57,3% de los activos, equivalente al 6.9% de del PIB).

•    A los actuales afiliados de los OFEs se les dará la opción de elegir entre: (i) cotizar por una parte de su salario al sistema de OFEs y la otra parte al ZUS; ó (ii) cotizar todo al ZUS. Los afiliados que decidan cotizar una parte a los OFEs tendrán 3 meses para enviar una declaración al ZUS con su decisión. De lo contrario, aquellos que no decidan, serán automáticamente transferidos al ZUS, junto con todos sus ahorros acumulados en los OFEs. Para los nuevos ingresantes al mercado laboral, la cotización a los OFEs será voluntaria.

•    Para aquellos trabajadores que decidan cotizar al sistema de OFEs, la tasa de cotización a éstos será de 2,92% de su salario bruto (la tasa de cotización al ZUS, por tanto, será de 16,60%, totalizando así un 19,52%). 

•    10 años antes de la edad de retiro, los ahorros para pensión del trabajador serán gradualmente transferidos al ZUS, con el objeto de minimizar el riesgo de que poco tiempo antes del retiro el capital para pensión pueda sufrir una brusca caída y mermar de esa forma las pensiones de los futuros jubilados. El primer tramo, programado para el 2014, involucrará el movimiento de unos PLN 10.000 millones (aprox. USD 3.147 millones) desde los OFEs hacia el ZUS.

•    En materia de inversiones, los ministros también indicaron que se eliminará el benchmark de retorno mínimo; se les permitirá  a los OFEs el uso de derivados; y podrán invertir hasta el 100% de la cartera en acciones.

Cabe señalar que las propuestas iniciales de esta reforma fueron presentadas por el gobierno polaco, a fines junio de 2013 en el documento “Safety Thanks to Balance” (ver síntesis de dicho documento en inglés aquí), algunas de las cuales fueron confirmadas por los ministros en la conferencia de prensa.  

Como se debe recordar, el sistema de pensiones polaco fue reformado en 1999. Dicha reforma creó dos pilares. El primer pilar, basado en un esquema de reparto obligatorio con cuentas nocionales de contribución definida (NCD) y administradas por una entidad estatal (ZUS). Este pilar reemplazó al antiguo esquema de reparto de beneficios definidos. Las cuentas NDC imitan los principios de las pensiones capitalizadas en el sistema público; los beneficios dependen estrictamente de las contribuciones; existe una cuenta virtual o hipotética para cada participante, que acumula las contribuciones efectuadas a lo largo de su vida laboral. En tanto, el segundo pilar,  basado en cuentas individuales obligatorias de contribución definida que son acumulados en los llamados Fondos de Pensión Abiertos (OFEs) y administrados por las llamadas Sociedades de Pensiones Universales (PTE). Este sistema, creado por  la reforma de 1999, era de carácter Mixto Complementario y contemplaba que la tasa de contribución total al sistema fuera del 19,52% del salario bruto del trabajador, dividido entre trabajadores y empleadores, del cual el 7,30% se dirigía al segundo pilar (administrado por las PTE) y la diferencia, 12,20%, se dirigía al primer pilar (administrado por el ZUS).

Posteriormente, en marzo 2011 se produjo una reforma importante al sistema, la que dentro de los cambios, establecía que a partir del 1 de mayo de 2011, y por dos años (hasta el 1 de mayo de 2013), se reducía el aporte hacia los OFEs, desde un 7,30% a un 2,30% del salario imponible (financiado íntegramente por el trabajador). La diferencia (5 puntos porcentuales), que eleva el aporte total al primer pilar a 17,22%, iría a parar a las cuentas individuales administradas por el ZUS y obtendría un retorno indexado al crecimiento promedio del PIB nominal de los últimos 5 años. En esa oportunidad se preveía que el aporte destinado a los OFEs subiría en el futuro pero muy moderadamente: a 2,80% en el 2013; a 3,10% en el 2014; a 3,30% en el 2015; a 3,50% en el 2016; y a 3,50% desde el 2017.

A partir del 2013, la tasa de cotización al segundo pilar fue fijada, de acuerdo a lo previsto, en 2,80%, y la diferencia, 16,72%, se dirigió al ZUS.

A partir de las medidas anunciadas en septiembre de este año, estas tasas serían nuevamente modificadas, a 2,92% del salario bruto como aporte a los OFEs, mientras que la tasa de cotización al ZUS, sería de 16,60%, totalizando así un 19,52%. 

El gobierno ha indicado que su intención no es nacionalizar el sistema privado de pensiones, sino que asegurar las pensiones futuras de los trabajadores. También ha señalado que las medidas planteadas le permitirán reducir la deuda pública en 8 puntos porcentuales del PIB.

El llamado que FIAP y la Cámara de Pensiones Polaca (IGTE) han hecho a la comunidad internacional y la respuesta de algunos organismos internacionales

Respecto de las medidas anunciadas por el gobierno, FIAP ha venido insistiendo con las principales autoridades del gobierno polaco, la Unión Europea y representantes de los principales organismos internacionales, en la necesidad de evaluar de modo extremadamente cuidadoso los efectos negativos que tendrán las medidas anunciadas por el gobierno.

En agosto de 2013, FIAP hizo un llamado a las principales autoridades polacas y europeas, así como a la comunidad internacional, a reflexionar sobre las propuestas presentadas por el gobierno polaco en junio de 2013 en su informe “Safety Thanks to Balance”. La posición de FIAP frente a la propuesta del gobierno polaco para reformar su sistema de pensiones fue acompañado de un documento con comentarios al informe, que incluían ejemplos empíricos de países en dónde se han llevado a cabo reformas similares a la de Polonia. La experiencia demuestra que, a diferencia de lo comentado en el documento del gobierno polaco, en los países dónde se han implementado las reformas basadas en la capitalización individual de los ahorros, se ha mejorado la sustentabilidad de largo plazo de los sistemas de pensiones en su conjunto y la situación financiera fiscal, y además han sido consistentes con los objetivos de las reformas y el control de los déficits fiscales. El documento de FIAP fue enviado a las autoridades del gobierno polaco, a los miembros de la Comisión Europea (CE) y el Parlamento Europeo, y a otras entidades tales como la Organización Internacional de Supervisores de Pensiones (IOPS), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de Fondos de Pensiones (AIOS) y la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

A su vez, la Cámara Polaca de Administradoras de Fondos de Pensiones (IGTE), presidida por la Sra. Malgorzata Rusewicz, preparó un reporte el cual fue enviado el 23 de agosto a las autoridades competentes (ver aquí). El documento enviado por IGTE responde a las críticas que se le hacen al segundo pilar privado de cuentas de capitalización individual y da argumentos que contrarrestan los planteamientos del reporte original del gobierno. El documento de IGTE recalca de manera importante que la reforma de pensiones efectuada en 1999 hizo que el sistema pensional polaco sea más resistente al envejecimiento de la sociedad, creara los incentivos para extender la actividad profesional, diversificara los riesgos, y creara la esperanza para la obtención de mayores beneficios gracias la inversión de una parte de las contribuciones pensionales en los mercados de capitales, todos objetivos que son igualmente válidos hoy en día. Si bien el sistema pensional puede requerir de una modernización, de acuerdo a IGTE, ello no da pie para querer desmantelar el segundo pilar de cuentas individuales, tal y como propone el gobierno.

En respuesta a los comentarios de FIAP, el FMI ha señaló que comparte la visión de que es importante para todas las partes evaluar cuidadosamente el impacto de cualquier cambio al sistema polaco de pensiones. Según indica el Director del Departamento Europeo del FMI, Rezha Moghadam, así lo ha expresado la entidad en su más reciente reporte sobre el Artículo IV de consulta con Polonia emitido el 23 de julio (ver reporte aquí, en especial la página 18). Como se describe en dicho reporte, el Staff especializado del FMI continuará monitoreando el desarrollo de esta propuesta de reforma, como también sus implicancias para las finanzas públicas y los mercados financieros. Por su lado el Banco Mundial también ha manifestado su preocupación por la reforma que se está llevando a cabo en Polonia y se pone a disposición de FIAP para seguir debatiendo estos temas.

FIAP está a la espera de recibir comentarios y respuestas a su comunicación, de parte del resto de las entidades. En ese sentido, la Gerente de Instituciones para el Desarrollo del BID, Ana María Rodríguez, indicó que se ha procedido a compartir los comentarios de FIAP con los expertos de dicha entidad, para su consideración y atención. Similares comentarios tiene el representante del Banco Mundial en Chile, Javier Zuleta; como también la Secretaría General de la CE, quien ha señalado que habrá una respuesta a la brevedad por parte de los responsables técnicos, en nombre del Presidente de la CE, José Manuel Barroso.

Reacciones en el mercado

Un reporte emitido por Credit Suisse el 5 de septiembre de 2013 da cuenta de la situación actual de la reforma de pensiones, indicando que el mercado financiero permanece cauteloso todavía frente a las medidas anunciadas por el gobierno polaco. Señalan también que dichas medidas tendrán claramente un impacto negativo significativo para los fondos privados de pensiones, con efectos de reacción en cadena sobre fondos mutuos, compañías de seguros de vida y de corretaje. Otros medios de prensa recalcan que las medidas anunciadas inicialmente han sacudido la confianza en la Bolsa de Valores de Varsovia, mientras que algunos creen que la liquidez se verá comprometida, o que los inversores pueden querer vender ahora que la cotización a los OFEs será voluntaria.