Los impulsores globales de la disrupción del mercado laboral, como los avances tecnológicos; la integración económica; y el cambio social, demográfico y climático, han dado como resultado una mayor diversidad y fluidez del trabajo. Debido a la nueva naturaleza del mercado laboral, cada vez más diverso y diversificado, con formas de trabajo no estándar (numerosas formas de trabajo por cuenta propia, trabajo a tiempo parcial y fijo, trabajos de la “economía gig” con plataformas digitales, arreglos de trabajo flexibles y múltiples compromisos concurrentes a tiempo parcial), se hace necesario contar con “políticas de compartimiento del riesgo” que sean más acordes a esta nueva realidad.

Se usa el término de “políticas de compartimiento del riesgo” en referencia al conjunto de instituciones, regulaciones e intervenciones que las sociedades implementan para ayudar a los hogares a manejar las perturbaciones (o shocks) en sus medios de vida. Estas políticas incluyen reglas y estructuras formales que regulan las interacciones del mercado (protección de los trabajadores y otras instituciones del mercado laboral) e instrumentos que ayudan a las personas a diversificar riesgos (asistencia social y seguro social), a ahorrar y asegurarse en forma asequible y eficaz (ahorro individual obligatorio y con incentivos, y otros instrumentos financieros), y a recuperarse de las pérdidas a raíz de shocks en sus medios de vida (medidas activas de reempleo).

Este libro ofrece un paquete de protecciones, beneficios laborales y servicios que son más relevantes para el mundo laboral. Cinco mensajes clave para los responsables de formular políticas:

1. La base de la política de compartimiento del riesgo es la prevención de la pobreza y la protección subsidiada contra pérdidas catastróficas, financiadas con impuestos generales.
2. Con protecciones robustas, disponibles para todas las personas, sin importar cómo trabajen, los mandatos de los gobiernos pueden ser menos distorsionadores.
3. En lugar de proteger a los trabajadores del cambio, los gobiernos pueden protegerlos para el cambio, apoyando las transiciones y el reempleo.
4. Dadas las enormes limitaciones de recursos y capacidad en la mayoría de los países, una universalización progresiva de la cobertura del compartimiento del riesgo será más viable y sostenible desde el punto de vista fiscal.
5. La tecnología digital puede aprovecharse para movilizar recursos fiscales para lograr una mayor cobertura, y así brindar protección de manera más efectiva, eficiente y equitativa.

Los objetivos de este libro son:

• Examinar la relevancia y los efectos de las políticas predominantes de compartimiento del riesgo en países de ingresos medios y bajos.
• Tener en cuenta cómo los impulsores globales de la disrupción moldean y diversifican las formas en que las personas trabajan, y a la luz de esta diversidad, proponer políticas alternativas más relevantes de compartimiento del riesgo.
• Mapear un camino razonable de transición, desde el enfoque de política actual a un enfoque alternativo, que extienda sustancialmente la protección a una mayor porción de personas que trabajan y a sus familias.

En este libro se propone un paquete integral de políticas de protección con un mecanismo de apoyo mínimo garantizado, financiado con impuestos generales en su núcleo, y capas adicionales de seguro obligatorio, adecuado diseño de defaults (“Nudges”) y seguro totalmente voluntario. Cada segmento del paquete propuesto se compone de acuerdo con la naturaleza de los shocks (el tamaño de las pérdidas, la probabilidad de ocurrencia y el alcance de las fallas del mercado para proporcionarles cobertura).

La característica más importante del núcleo más interno del paquete es que cubre pérdidas que, si se dejan al descubierto, imponen un costo social inaceptable. Es importante destacar este punto, porque esta cobertura es demasiado importante para dejarla a la voluntad de las personas o al supuesto cumplimiento de los empleadores. En los tres segmentos restantes del paquete de protección social, la responsabilidad de la financiación y la provisión cambian gradualmente desde recursos puramente públicos y provisión directa del gobierno, hacia la financiación por parte del hogar o individual y la provisión del mercado. En conjunto, el paquete representa un conjunto coherente de intervenciones que amplían la protección y aumentan la capacidad de las personas para gestionar el riesgo y la incertidumbre. Se caracteriza este enfoque integral, coherente y concertado para compartir riesgos, como “asistencia de seguro“.

La forma en que se financia cada segmento del paquete propuesto es importante para la eficiencia y la eficacia del riesgo compartido. Un principio clave que da forma al paquete es que la prevención de la pobreza y los objetivos de redistribución deben llevarse a cabo de manera transparente con instrumentos financiados a partir de impuestos generales, mientras que las contribuciones legales deben reservarse para financiar instrumentos de nivelación del consumo con parámetros actuariales justos. Tradicionalmente, los sistemas de seguro social contributivo han mezclado diferentes formas de redistribución, ya sea directamente, a través del financiamiento de los déficits (o la acumulación de pasivos contingentes que implican subsidios futuros) o mediante la redistribución entre diferentes grupos de contribuyentes. Al consolidar los objetivos de prevención de la pobreza y redistribución en el núcleo del paquete y financiarlo completamente con ingresos generales, los gobiernos pueden aumentar la coherencia entre las capas del paquete financiadas pública e individualmente y reducir los incentivos perversos.

A continuación, una breve descripción de cada segmento del paquete:

Segmento 1: Es el núcleo interno, que representa el soporte mínimo garantizado para evitar la pobreza y mitigar las pérdidas más catastróficas, para las que no existen instrumentos efectivos de seguro de mercado.

Debido a que la mayoría de las personas que trabajan no tienen cobertura de seguro o tienen un seguro insuficiente, el elemento más vital del paquete propuesto es un mecanismo de agrupación de riesgos financiado con fondos públicos o impuestos generales. El objetivo político del mínimo básico garantizado es prevenir la pobreza y gestionar las pérdidas catastróficas que, incluso si no dan lugar a una situación de pobreza, pueden poner en peligro las inversiones de los hogares en capital humano. Aunque las definiciones de una pérdida catastrófica varían, una definición ampliamente aplicada es una pérdida que elimina el 30% o más del ingreso disponible del hogar. Para servir como el núcleo de un paquete integral de asistencia de seguro, el mínimo garantizado idealmente estaría disponible para todos los necesitados, se establecería en niveles de beneficios adecuados, incentivaría el trabajo, respondería a las circunstancias cambiantes y sería fiscalmente sostenible. Aunque estas características son atributos ampliamente aceptados de una red de seguridad ideal, la experiencia en todos los países muestra cuán difíciles son de lograr y que existen tensiones entre ellos.  Sin embargo, algunas lecciones importantes surgen de la experiencia global:

• Cumplir los objetivos del mínimo garantizado y evitar excluir hogares a través de un racionamiento rígido. Los programas deben operar como derechos, con presupuestos que se acomodan y procesos de elegibilidad abiertos.
• Todos los residentes que lo necesiten deben ser elegibles para recibir el mínimo garantizado. Los grupos sociales específicos, como los trabajadores pobres, no deben excluirse por diseño.
• Para aumentar la sostenibilidad fiscal, el mínimo garantizado debe tener una estructura de beneficios que se reduzca gradualmente a medida que aumenta el ingreso o la riqueza para evitar discontinuidades bruscas o “acantilados de elegibilidad” que desalienten el trabajo.
• Los umbrales de elegibilidad deben establecerse lo suficientemente altos como para evitar tratar a los hogares con niveles bajos de bienestar de manera sustancialmente diferente. Esta característica también ayudaría a mantener la protección para las familias que salen y entran con frecuencia de la pobreza y reduciría el riesgo de errores de exclusión.

Un segundo elemento de las protecciones mínimas garantizadas propuestas es el acceso universal a la cobertura contingente de pérdidas catastróficas, a través de subsidios públicos. Muchos sistemas de protección social actualmente carecen de protección contra pérdidas catastróficas para aquellos sin una historia de cotizaciones a los planes tradicionales de seguro social. Un paquete mínimo garantizado, como se conceptualiza en la Figura 1, debería ayudar a abordar esta falta de cobertura, pero requerirá subsidios públicos. La combinación de un beneficio que prevenga la pobreza y una cobertura financiada públicamente contra riesgos contingentes, puede lograr una protección progresiva para todos. Este enfoque ya se observa en la forma en que un número creciente de países estructura el seguro de salud, acercándose al objetivo de la cobertura universal de salud, a través del subsidio gubernamental que establece primas actuarialmente justas para las personas que no pueden pagarlas.

Segmento 2:  Es el segmento obligatorio del paquete (aquí cabe el pilar de cuentas individuales administradas por las AFP), que resguarda la sostenibilidad fiscal del núcleo o Segmento 1 frente al riesgo moral, y protege a las personas de su propia improvisación o miopía y de las fallas de los mercados para proporcionar un seguro asequible y confiable.

Las limitaciones humanas se combinan con las fallas del mercado para crear una sólida justificación para que el Estado obligue a realizar esfuerzos adicionales de ahorro y seguro. Las contribuciones obligatorias de las personas que trabajan (y sus empleadores) tienen dos propósitos principales. Primero, los arreglos obligatorios y actuarialmente justos reducen la probabilidad de riesgo moral, el que surge naturalmente porque el gobierno proporciona el núcleo mínimo garantizado de protección.

Segmento 3: Incentivos al ahorro voluntario, con adecuado diseño de defaults (“Nudges”) financiados en forma privada. Ejemplo de esta capa es el mecanismo de enrolamiento automático en Reino Unido.

Segmento 4: Ahorro Voluntario puro, financiado en forma privada.

Más allá de los segmentos mínimos y obligatorios garantizados del paquete de políticas, existe la posibilidad de fortalecer los ahorros y seguros puramente voluntarios y con el adecuado diseño de defaults, para una mayor suavización del consumo (segmentos 3 y 4, como ya se mencionó). Los ejemplos exitosos de programas de ahorro y seguro impulsados ​​o puramente voluntarios se basan en los conocimientos de la economía del comportamiento, utilizando dispositivos de compromiso simples o empujones (“Nudges”) de comportamiento, como los defaults de afiliación dentro de los sistemas de registro de empresas y de impuestos. Tales enfoques han demostrado ser prometedores en los países desarrollados y en desarrollo (por ejemplo, el esquema de ahorro para la jubilación Kiwi Saver de Nueva Zelanda y los dispositivos de compromiso en las plataformas de pago telefónico en Kenia, que han aumentado los ahorros).

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